第三方支付安全嗎？全國人大代表、人行南京分行行長郭新明：存在制度短板和監管漏洞

在2019年全國兩會上，全國人大代表、人行南京分行行長郭新明就關注到了第三方支付，因為這涉及到防范潛在的金融、社會風險。

目前對資金支付市場和第三方支付的監管，主要是人行總行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》(中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱《辦法》)。《辦法》頒布8年多來，有效規范了非金融機構的支付服務行為，對防范支付風險、保護當事人合法權益發揮了十分重要的作用，促進了支付服務市場的健康發展。

作為金融監管從業者，郭新明代表認為，《辦法》在實施過程中，也遇到了因法律層級不高導致懲戒力度不足、跨部門監管協調難度大等問題。

從實踐中看，支付服務市場在快速發展過程中也暴露出無證經營普遍、不當競爭現象突出、交叉性金融風險放大等風險隱患，加強支付服務市場監管已經成為維護金融穩定與安全的重要內容。

具體看：一是，部門規章層級過低，需要盡快提升法律層級。

根據《行政許可法》、《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發〔2013〕39 號)等文件規定，部門規章不能設定行政許可，《辦法》在法律層級上是部門規章，雖然當時《辦法》出臺是人行多次與全國人大法工委、國務院法制辦、行政審批制度改革工作部際聯席會議辦公室(監察部)、銀監會等單位溝通協商的結果，作為當時條件下一種過渡性的制度安排是可行的，也是符合當時實踐的。

問題在于，隨著時間的推移，從法理角度來看，《辦法》作為人民銀行核準支付業務行政許可的法律依據，的確存在層級過低的瑕疵，需要盡快上升為法律或行政法規。

特別是《辦法》第三十八條、第四十一條、第四十三條、第四十六條、第四十七條，事實上設定了“責令停產停業”“吊銷許可證”的行政處罰種類，但根據《行政處罰法》，部門規章只能設定警告和一定數額的罰款，無權設定“責令停產停業”“吊銷許可證”兩種處罰種類。

對此，郭新明代表建議，應當加快推進《非銀行支付機構監督管理條例》立法，提升法規層級，為金融監管工作提供強有力的法律支撐。因為，高層級法規的缺失會導致支付監管工作難以形成高壓態勢和有效威懾，進而嚴重影響整體監管效能。

“總書記在金融工作會議上指出，要加快相關法律法規建設，補足監管法規短板，下大力氣整治金融亂象、規范金融秩序。”郭新明代表表示。

第二，從《辦法》在實踐中看，規范力度有限，已影響監管效能。

比如，《辦法》對支付機構的違規行為的處罰最高為3萬元，沒有將處罰金額與違規行為的具體數量和性質進行關聯，也沒有將處罰金額與違規行為的直接責任人關聯起來進行“雙罰”，對于支付機構來說，違規成本較低，起不到威懾作用。

不過，如何解釋“目前有多地人民銀行對支付機構開出千萬級大額罰單”的現象?對此，郭新明代表答復21世紀經濟報道記者采訪時表示，這一處罰的依據的是《中國人民銀行法》，但《辦法》本身的規范和處罰力度非常有限。

另外，《辦法》不能適應新的市場環境，存在制度短板。

《辦法》是人行2010年發布的，但如今的市場環境已發生了重大變化，與以往不可同日而語，其規定的支付業務分類方式、許可基本門檻和退出機制已經不能完全適應市場形勢。如，對一些長期無法持續經營，甚至存在違規問題風險突出的支付機構，一方面《辦法》缺乏強制退出的制度安排，另一方面即使《辦法》規定可以退出，但由于《辦法》的層級較低，依據《辦法》實施退出也容易引發法律風險。

同時，《辦法》對現在支付機構市場不當競爭現象以及交叉性金融風險等突出風險隱患缺乏相應的監管規定，存在制度短板和監管漏洞。

解決這一問題，就需要細化對違規行為的處罰條款，明確將處罰金額與違規行為的具體數量和性質進行關聯，與違規行為的直接責任人進行關聯，加大違規行為的處罰力度，讓違規機構為違規行為付出沉重代價，提高支付機構的合規意識和風險意識。

郭新明代表建議，要按照穿透式監管原則，研究確定支付機構監管新思路、新方法，建立健全事前審批、事中把控、事后檢查的監管機制，對支付機構公司管理、業務經營、關聯交易等實施全方位監管;建立健全準入退出機制，提高準入門檻，強化退出要求，奠定“有進有出”的法律基礎，將未實質開展業務，未經許可轉讓、出租、出借《支付業務許可證》等違規情形納入退出范圍，依法吊銷《支付業務許可證》。

此外，從監管部門的角度看，《辦法》對跨部門協調機制規定不夠明確和細化，跨部門跨地區監管協調有待加強。

2016年以來，人民銀行按照國務院有關要求以及互聯網金融風險專項整治的整體工作安排，對支付領域的風險進行了專項整治。21世紀經濟報道記者獲悉，從江蘇的情況來看，對無證經營支付業務的34家機構進行了整治，化解了市場風險，維護了支付服務市場秩序。

但是，具體工作中也發現在跨部門協調和聯動方面，《辦法》規定得不夠明確和細化。《辦法》第四十七條規定：“任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付業務的，中國人民銀行及其分支機構責令其終止支付業務;涉嫌犯罪的，依法移送公安機關立案偵查;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

實踐中，此項規定對無證經營支付業務機構作出了處置要求，但缺乏明確和細化的職責分工以及有力的處置手段，對于無證機構失聯和隱蔽性較強等難點問題缺乏跨部門跨區域的協作機制。

考慮到無證機構風險整治工作是一項長期的艱巨的任務，因此亟需《辦法》對相關內容作出修訂和調整，建立有效的跨部門跨地區監管協調機制。

郭新明代表建議，可由人民銀行牽頭建立健全跨部門跨區域監管協調機制，對于需要跨部門跨地區協調和聯動的事項，明確和細化各部門、各地區職責分工，采取有效的監管手段，如建立跨部門共享的互聯網風險整治黑名單制度和跨部門、跨地區的線索、案件移送督辦制度等，構建監管合力，著力防范區域性系統性金融風險，促進支付服務市場健康發展。