立足滬深遠眺全國數(shù)據(jù)監(jiān)管趨勢

2022年9月13日上海市發(fā)布《上海市公共數(shù)據(jù)開放實施細則(征求意見稿)》(以下簡稱《細則》)，是當前國內(nèi)省級政府最先發(fā)布有關(guān)公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域細則的政府部門。較地方法規(guī)、一般管理辦法等兜底約束性規(guī)定不同，細則的發(fā)布標志政府機構(gòu)于公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域已經(jīng)度過嘗試性探索期，部門權(quán)責劃分以及跨部門協(xié)作基本形成穩(wěn)定機制，平臺建設(shè)也基本成型。本文首先宏觀分析了全國數(shù)據(jù)監(jiān)管法規(guī)在時間、地理分布兩個維度的格局，并以上海為例，微觀聚焦單一省級行政區(qū)的法律法規(guī)發(fā)布細節(jié)。然后在此基礎(chǔ)上，通過對比上海與深圳兩地數(shù)據(jù)條例，分析了政府相關(guān)部門的工作重點與關(guān)鍵任務(wù)。最后，基于如上分析，結(jié)合我國其它相關(guān)政府部門關(guān)鍵舉措以及宏觀經(jīng)濟因素，預(yù)測展望了未來數(shù)據(jù)監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

一、全國數(shù)據(jù)監(jiān)管法規(guī)格局

2021年7月6日深圳市正式公布《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》并于2022年1月1日正式實施，是國內(nèi)數(shù)據(jù)領(lǐng)域首部綜合性立法[1]。地方性法規(guī)因其較強的約束力以及于司法裁判領(lǐng)域優(yōu)于政府一般性管理規(guī)定的適用位階，所以其表征了地方政府于相關(guān)工作開展過程中的風險態(tài)度，也是各地政府約束關(guān)聯(lián)主體的底線。

宏觀全國范圍內(nèi)，以數(shù)據(jù)條例公布日期先后排布，當前國內(nèi)共有兩個省級、一個市級行政區(qū)發(fā)布了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條例，即繼2021年7月《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》后，2021年11月上海市公布《上海市數(shù)據(jù)條例》，2022年3月重慶市公布《重慶市數(shù)據(jù)條例》;一個省級行政區(qū)發(fā)布了公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)條例，即2022年1月浙江省公布《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》。數(shù)據(jù)條例的發(fā)布明顯呈現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展程度的高度關(guān)聯(lián)性，且與當?shù)財?shù)字政府建設(shè)、大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度高度相關(guān)。

微觀以上海為例，“十三五”時期，從2018年5月上海市大數(shù)據(jù)中心正式揭牌，到2018年11月首個“一網(wǎng)通辦”政府規(guī)章《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》正式施行，上海市于今年陸續(xù)發(fā)布、生效了多項地方法規(guī)與規(guī)章制度文件[2]。以2022年1月1日生效的《上海市數(shù)據(jù)條例》為牽引，按照數(shù)據(jù)治理的工作重點分步驟、分階段展開。上海市從公共數(shù)據(jù)開始，向綜合數(shù)據(jù)擴展，再回歸細化落地公共數(shù)據(jù)的工作模式值得其它地方政府學習，尤其是政府多部門業(yè)務(wù)相互交叉銜接，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理涉及多方主體情形下的工作職責成為實質(zhì)性推動數(shù)據(jù)治理工作落地的關(guān)鍵。

圖2 上海市數(shù)據(jù)治理相關(guān)法律法規(guī)發(fā)布時間軸

此外，以概念范圍更廣的數(shù)字經(jīng)濟為例，全國范圍內(nèi)已經(jīng)發(fā)布數(shù)字經(jīng)濟促進條例的省級行政區(qū)綜合情況如圖三所示。浙江省2020年12月率先公布《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，2021年廣東省、河南省陸續(xù)發(fā)布，2022年江蘇省、河北省再次發(fā)布，于此同時2022年廣東省會廣州市又單獨發(fā)布了《廣州市數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，也是當前市級行政區(qū)內(nèi)唯一一個地方性條例。數(shù)字經(jīng)濟促進條例的發(fā)布順序同樣表現(xiàn)出地方省份經(jīng)濟體量與活躍度的關(guān)聯(lián)性，而且數(shù)字經(jīng)濟依賴數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為支撐，所以關(guān)注各地數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展也對指導本地數(shù)據(jù)監(jiān)管治理工作的開展擁有一定指導價值。

二、數(shù)據(jù)監(jiān)管工作重點與特征分析

首先，從數(shù)據(jù)工作關(guān)注重點分析，以《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》為例，通過對比兩部地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)，能夠把握政府于數(shù)據(jù)工作的重點簡單概括為“兩類數(shù)據(jù)，一個市場，強化安全，突出優(yōu)勢”。其中，“兩類數(shù)據(jù)”為個人數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)，既強調(diào)個人信息要特別保護，又加強公共數(shù)據(jù)治理，擴大公共數(shù)據(jù)有序開放;“一個市場”是指培育數(shù)據(jù)要素市場，形成成熟的數(shù)據(jù)市場運營體系，促進數(shù)據(jù)要素依法有序流動;“強化安全”是將數(shù)據(jù)安全獨立成章，強調(diào)數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)監(jiān)管責任，明確數(shù)據(jù)安全保護義務(wù);“突出優(yōu)勢”是突出當?shù)卣摺⒔?jīng)濟、貿(mào)易、技術(shù)等優(yōu)勢，深圳發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、珠三角區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢，而上海發(fā)揮浦東新區(qū)、長三角區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢，同時展開長三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作。

圖4 滬深兩地數(shù)據(jù)條例結(jié)構(gòu)對比

其次，從參與數(shù)據(jù)監(jiān)管治理的行政與事業(yè)單位主體特征分析，受數(shù)據(jù)政府跨業(yè)務(wù)、跨部門的特性影響，當前落地省份均形成了各自發(fā)揮主體優(yōu)勢、總體共同承擔責任的治理結(jié)構(gòu)。以《上海市數(shù)據(jù)條例》為例，其規(guī)定了如市政府辦公廳、市發(fā)展改革部門、市經(jīng)濟信息化部門、市網(wǎng)信部門等12類主體單位的工作職責，如表1所示。相關(guān)主體的責任，在新發(fā)布的《細則》中，進一步強調(diào)，個別進行了細化，如以市大數(shù)據(jù)中心為例，其不但承擔上海市公共數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理，還負責本市公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的建設(shè)、運行和維護，并制訂相關(guān)技術(shù)標準。

表1 《上海市數(shù)據(jù)條例》部門機構(gòu)責任劃分

最后，單獨聚焦《細則》，我們可以分析政府鼓勵公共數(shù)據(jù)開放工作中，三個實施細節(jié)特征。一是細化了數(shù)據(jù)獲取、利用要求，在分類分級基礎(chǔ)上將數(shù)據(jù)分為無條件開放與有條件開放兩類，建立清單動態(tài)調(diào)整制度，并融合了利用、反饋、監(jiān)控的閉環(huán)管理;二是明確平臺的建設(shè)與功能要點，單獨闡述了數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)治理、清單編制、分級分類、申請審核、統(tǒng)計分析等一系列細節(jié);最后是數(shù)據(jù)安全保障，強調(diào)了監(jiān)測預(yù)警、分析研判、應(yīng)急處置等關(guān)鍵工作，以及責任承擔等內(nèi)容。定義并解決責任怎么分、數(shù)據(jù)怎么用、平臺如何建、安全做哪些這四大部分內(nèi)容至關(guān)重要，數(shù)據(jù)治理的工作于責任劃分后，再次推進諸如平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)分類分級工作，或于實際工作中部分省份采取平臺建設(shè)過程中逐步梳理劃分權(quán)責，兩類方式均是可行的路徑，但是數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息保護都要注意同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用的要求。

三、未來數(shù)據(jù)監(jiān)管趨勢預(yù)測

基于“十三五”時期信息化發(fā)展推動特征，結(jié)合“十四五”當前各地數(shù)據(jù)相關(guān)主題法律、法規(guī)發(fā)布格局，總體可以提出如下三方面預(yù)測。

(一) 數(shù)據(jù)監(jiān)管將呈現(xiàn)二維階梯式發(fā)展

受區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢以及互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢影響，數(shù)據(jù)監(jiān)管的成熟度與推動路徑首先預(yù)期橫向呈現(xiàn)由東向西，先長三角、珠三角、京津冀后中部、西部的階梯模式。其次，結(jié)合一般技術(shù)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，預(yù)期縱向呈現(xiàn)政府先行立規(guī)章做試點，然后地方人大立法明確底線，最后建立細則優(yōu)化執(zhí)行的特征，而且縱向規(guī)章法規(guī)的發(fā)布路徑一般滯后于橫向產(chǎn)業(yè)的推動路徑。

圖5 數(shù)據(jù)監(jiān)管二維階梯式推廣模式

(二)政府主導的公共數(shù)據(jù)治理先行

受數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)路徑、數(shù)據(jù)權(quán)屬責任關(guān)系等多方不確定性影響，一般公司法人主體懼怕因數(shù)據(jù)開放共享而帶來的市場競爭、合規(guī)風險。所以依托我國數(shù)字政府建設(shè)、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的背景，從由政府管理的公共數(shù)據(jù)開始，試點數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、開放分享等一系列工作內(nèi)容，成為我國探索數(shù)據(jù)治理的一條獨特發(fā)展路徑。公共數(shù)據(jù)不但擁有海量的數(shù)據(jù)資源，提供了訓練數(shù)據(jù)模型、算法、生成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的優(yōu)良基礎(chǔ)，而且以政府職能為依托，合規(guī)風險相對可控。結(jié)合穩(wěn)定的財政預(yù)算，更能夠分階段推動平臺、技術(shù)的進步發(fā)展。

(三)垂管牽引分工配合治理結(jié)構(gòu)落地

推動發(fā)展數(shù)據(jù)工作，將不斷與我國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、政府放管服改格、優(yōu)化營商環(huán)境的背景深度融合，發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也將圍繞釋放經(jīng)濟活力、促進經(jīng)濟發(fā)展、提高人民獲得感與幸福感的目標。于此同時，2022年9月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布關(guān)于《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定(征求意見稿)》[3]，在各級互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室人員配備與執(zhí)法能力不斷提升的過程中，未來以網(wǎng)信、公安、保密等多方垂管牽引效應(yīng)顯現(xiàn)。在地方政府橫向職能機構(gòu)于數(shù)據(jù)監(jiān)管治理分工配合不斷明確優(yōu)化的進程中，橫縱結(jié)合的立體治理結(jié)構(gòu)將加快完善，推動各級行政區(qū)域數(shù)據(jù)工作的有效落地開展。

圖6 宏觀政策與行政執(zhí)法能力綜合影響

四、結(jié)論

長三角、珠三角地區(qū)于數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的先導性工作對其它區(qū)域地方行政機構(gòu)與企事業(yè)單位具有積極指導意義，不但能夠協(xié)助從數(shù)據(jù)監(jiān)管責任劃分方面明確各級、各類主體權(quán)責，更能從數(shù)據(jù)工作要素流程方面明確開展重點與階段性任務(wù)。基于階梯式推廣特性，未來結(jié)合我國橫縱結(jié)合的立體監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)，中西部區(qū)域省份在推廣公共數(shù)據(jù)安全開放、探索區(qū)域數(shù)據(jù)交易市場，從而共同推動我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)高效發(fā)展發(fā)揮越來越重要的角色。

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