棚改政策釀變：新項目不得以政府購買服務舉債 防范隱性債務風險

棚改再臨變數。

12月4日，21世紀經濟報道記者獨家獲悉，在2019年的棚改計劃中，政府購買棚改服務模式將被取消。具體而言，對于新開工的棚改項目，不得以政府購買服務的名義變相舉債或實施建設工程，而是要求以發行地方政府債券方式(棚改專項債)為主進行融資。

對此，多位分析人士均表示，叫停政府購買棚改服務模式主要是為了防范隱性債務風險。棚改新三年計劃還將繼續推進，但棚改規模和推進力度可能會較之前有所縮小。

防范隱性債務風險

21世紀經濟報道記者注意到，叫停政府購買棚改服務模式，已有征兆。

10月25日，住建部副部長倪虹曾在北京主持召開部分省市座談會，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個城市代表參會。會議明確，政府購買棚改服務模式取消，2019年棚改以發行專項債券為主。

據了解，在此次會議上，各地總體意見主要集中在三個方面：一是棚改融資政策由政府購買棚改服務模式轉為棚改專項債后難以實現項目收益和融資自求平衡;二是棚改不應列入地方政府隱性債務，棚改債務應單列管理;三是對棚改需求大財力又極為困難的西部地區給予特殊政策和重點傾斜。

同時，政策的收緊也在持續。近期，住建部等相關部門則明確要求，對于2019年新開工的棚改項目，不得以政府購買服務的名義變相舉債或實施建設工程。防范隱性債務風險，被認為是叫停政府購買棚改服務模式的主要原因。

2017年5月底，財政部印發的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(以下簡稱87號文)明確指出，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。但87號文還專門指出，“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行”。

有東部省份的國有資產管理官員告訴21世紀經濟報道記者，87號文所指的相關規定，主要指2015年發布的《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》。該《意見》指出，市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。

聯訊證券首席經濟學家李奇霖表示，中央文件在棚改領域給政府購買服務模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項目、建設支出包裝成棚改相關支出，并通過政府購買服務模式支付。由于政府購買服務支出納入地方政府預算，這實際上形成了地方財政為棚改項目兜底的局面，造成隱性債務風險加大。

今年5月，財政部寧波專員辦的一篇文章稱，在中央“堅決遏制隱性債務增量、積極穩妥化解存量隱性債務”的要求，以及地方各級政府實施化解債務專項行動的目標任務下，目前主要資金籌集于銀團貸款和政府購買服務的棚戶區改造作為隱性債務的一大來源，成了地方政府重要攻堅對象。

21世紀經濟報道記者注意到，今年6月26日，財政部發布《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》，《辦法》被認為主要沿襲了87號文內容，明確列出了政府購買服務的負面清單，包括貨物和工程、服務與工程打包的項目、融資行為等。但《辦法》并未專門提及棚改。

因此，李奇霖指出，政府購買棚改服務模式如果取消，那么其目的主要是為了防止地方財政隱形債務風險加大。未來的項目融資，將更多依據項目本身的償債能力，采取市場化的方式進行融資。

而據接近住建系統人士介紹，相關部門正在研究其它貸款方式，并將鼓勵國開行、農發行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款。

棚改規模有所收縮

10月8日的國務院常務會議再一次重申將繼續推進棚改計劃。

會議指出，按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計劃，督促各地加快開工進度，確保按時完成全年棚改任務。同時，各地要嚴格評估財政承受能力，科學確定2019年度棚改任務。

所謂“新三年棚改計劃”，就是2018年-2020年將改造各類棚戶區1500萬套，其中2018年改造任務580萬套，2019年、2020年還要累計完成920萬套。

目前，相關工作進展順利。11月中旬，住建部在其官網發布消息稱，截至10月底，全國棚改已開工577萬套，占年度目標任務的99%，完成投資15000多億元。按此計算，未來兩年年均改造規模約460萬套。

多位分析人士均指出，改造目標的降低是相關方面取消政府購買棚改模式的原因之一，但是棚改專項債資金可能難以滿足新開工項目的融資需求，因此有些地方可能需要中央財政資金的支持，否則棚改整體的開工進度將會受到一定影響。

中信證券信用分析師呂品表示，一方面，如果叫停政府購買棚改服務模式，短時間內可能面臨棚改整體資金不足的問題，即使通過國開行等政策性銀行發放貸款，由于收益能平衡的棚改項目相對較少，最終進入棚改項目的資金總量也會較少;另一方面，2019年房地產周期繼續向下的概率較大，對于棚改主力三四線城市而言，新的庫存壓力已經逐漸形成，地方政府繼續推動棚改的動力不足。

21世紀經濟報道記者注意到，不僅是政策風向改變，已經有地方在重新審視以城中村改造為棚改重點的城市更新模式。

11月5日，深圳市規劃和國土資源委員會公布的《深圳市城中村(舊村)總體規劃(2018-2025)》(征求意見稿)，要求各區開展以綜合整治為主，融合輔助性設施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新，并且將全市56%的城中村劃為綜合整治區，未來7年不得“拆除重建”。